近年来，城市更新作为推动城市治理和产业升级的重要措施，取得了巨大的经济效益与社会效益。各地经过多年的实践摸索与经验积累，探索出了多种具有地域特色的城市更新路径和改造模式，但同时也面临着不少共性的问题，其中最为普遍的问题当属“动迁难”。在法治社会环境下，如何在保障绝大多数人权益的前提下破解动迁难的僵局，成为各地推进城市更新项目必须直面的问题。
综合各地实践经验，近年从城市更新中已经探索出一些有效破解动迁难的路径可供参考，如收回集体土地使用权、点状征收、收回国有土地使用权、行政裁决、查处违法行为等破解动迁僵局的方法。针对上述破解之法的合法性与操作性，律房律地将陆续发表破解动迁僵局的系列成果，期待对推动城市更新有所裨益。本文主要分析：行政裁决。
一、城市更新中行政裁决制度的引入
（一）行政裁决的内涵
2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，明确行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。
（二）为破解动迁僵局引入行政裁决制度
拆迁作为与行政管理活动密切相关的活动，为破解动迁僵局引入行政裁决制度。早在2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（已废止）中已有行政裁决的相关规定，此后住建部于2003年出台了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（已撤销）对城市房屋拆迁中的行政裁决行为进行规范；2004年广州市发布《广州市城市房屋拆迁裁决规则》（已失效）细化行政裁决在房屋拆迁中的规范要求；2015年《广州市旧村庄更新实施办法》（已失效）中规定，政府征收储备的项目，经协商达不成一致的留守户，依法通过包括行政裁决、司法诉讼、强制执行等方式解决。
二、城市更新中行政裁决制度的发展
近年广东省各市探索行政裁决破解城市更新动迁僵局主要源于2019年8月省政府出台的《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，以下简称“《省71号文》”），该文明确由市场主体实施的拆除重建类改造项目可以探索行政裁决，在大多数被拆迁人签订补偿协议后，对少数未能达成补偿协议的被拆迁人可以申请政府裁决，裁决生效后拒不搬迁的，可申请法院强制执行。
基于《省71号文》行政裁决的规定，广州、佛山、中山、珠海等大湾区城市相继在制定城市更新政策中探索通过行政裁决破解动迁难题，如：
虽然部分政策因国家政策及市场变化影响未能正式出台，但各市拟通过政策确立行政裁决制度破解动迁僵局之法已有跃跃欲试态势。值得关注的是，2023年7月广州发布的《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》草拟了收回集体土地使用权、行政裁决及点状征收等破解动迁僵局的方法，但从11月的草案修改稿中删除了备受市场期待的行政裁决及点状征收。作为广州首次针对城中村改造的立法工作，也是全国首个即将出台的针对城中村改造的地方性法规，未能将行政裁决及点状征收列入其中，可见前述方式在法律依据或执行层面仍存在一定障碍，也彰显通过行政手段解决动迁僵局的在立法层面的审慎态度。
三、城市更新中行政裁决制度的适用
根据《省71号文》规定，对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。
行政裁决与点状征收均属通过行政手段推进动迁工作，两者在签约比例要求、前置程序、补偿方式、救济途径等方面有相似之处，笔者整理如下：
四、城市更新中行政裁决制度的困境与破局
《省71号文》发布以来，虽然各地积极探索行政裁决制度破解动迁僵局之法，但鲜见行政裁决的相关案例，从《广州市城中村改造条例》修订过程中对行政裁决的审慎态度，可见该制度在城市更新中实施依然面临诸多困境。据此，律房律地团队认为，可通过以下四个方面增强行政裁决在城市更新中的实操性：
1、完善行政裁决制度上位法依据。由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》属党内制度，广东省人民政府印发的《省71号文》属政府规范性文件，均不属于法律法规，当前亟需制定上位法强化行政裁决制度的法理基础。
2、因地制宜推动地方立法。行政裁决的权力来源于法律授权，政府居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁决，在市场化动迁失灵的情况下，发挥政府补位的功能，行政裁决可适用于集体土地和国有土地上房屋的拆除重建类改造项目，广东省及各市可根据实际需要，探索制定相关地方性法规。
3、制定拆补协议合理性的标准。《省71号文》规定“原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。”政府对拆补协议的合理性审查是裁决留守户限期搬迁的前提，但市场化动迁的背景下政府暂未有明确统一的拆补标准。
4、保障裁决结果的执行。行政裁决具有“主体的行政性、对象的特定性和结果的非终局性”等特点，因此，仍需通过申请法院强制执行方能实现行政裁决的决定，但囿于法院系统人力有限，存在执行难的问题。为保障裁决的执行，可探索建立裁执分离制度，在法院裁定准予执行后，由政府部门组织实施。
五、城市更新中落实行政裁决制度的社会意义
行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点，有利于促成矛盾纠纷的快速解决，发挥化解民事纠纷的“分流阀”作用。《省71号文》发布后，各城积极探索将行政裁决制度引入城市更新政策中，可见通过行政裁决制度破解动迁僵局具有迫切需求，若能打通行政裁决制度在城市更新动迁领域的“任督二脉”，必将有效破解市场化动迁时间长、效率低、成本高等难题，通过行政手段在兼顾公平的基础上提高更新改造效率。
自《省71号文》发布始，探索行政裁决破解动迁僵局之法已近5年。广东省作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，在先行先试、探索创新方面被寄予深切期望；城市更新作为城市高质量发展的重要方式，在国务院《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》政策引领的新一轮城市更新机遇下，期待广东省及各市在城市更新领域贯彻敢为人先、迎难而上的探索精神。